A jegyzet ajánlott kiegészítése: Régió és regionalizmus

Mottó: „...nincs olyan régióalkotási lehetőség, amely homogén területeket fog össze, ... olyan sincs,
amely minden vitán felül álló, és olyan sincs, amelyet valamilyen módon ne lehetne megvédeni.”
(Kovács,1999; 112. o.)

A régió fogalma
A „régió”, mint fogalom alatt – általában – egyedi sajátosságokat felmutató, valamilyen közös jellemzőket magában foglaló s ezek alapján földrajzilag elhatárolható területi egységet értünk. Értelmezéséről nincs kidolgozva minden társadalmi jelenség térbeli tagozódására érvényes egységes elméleti rendszer. Tágabb értelemben – a „térség” szinonimájaként használva a fogalmat – régiókról a társadalmi térszerveződés legkülönbözőbb szintjein fogalmaznak. A világgazdasági elemzések „régiói” tulajdonképpen a kontinensek, olykor hasonló jellemzőkkel bíró ország-csoportok (pl. Közép-Európa) is, régióként definiálhatunk országon belüli területi egységeket, de a mai hazai területfejlesztési szóhasználat gyakran néhány településből összeállt kistérségekre is ezt a fogalmat alkalmazza. Esetünkben „régió” alatt az EU NUTS II. szintű területi egységeit értjük.

Ugyanakkor tartalmának meghatározásában az egyes tudományterületek között nagyok a szemléleti különbségek:

A természetföldrajzban az általunk vizsgált régiófogalomhoz a „táj” fogalma áll legközelebb, mint természeti térkategória, a természeti földrajz alapegysége. A „táj” fogalmának az alábbi két megközelítése lehetséges:

  • A tájalkotó tényezők (pl. szerkezet, geológia, talaj, emberi tevékenység, stb.) olyan specifikus együttese, amely hosszú természeti és rövid, de intenzív társadalmi-gazdasági fejlődés eredménye.
  • Olyan földi téregység, tárgyi kitöltéseivel együtt, ahol ezek legegyszerűbb jellemzői is ismertek; olyan térdarab, mely funkcionális egység is (Mezősi, 1993).

A gazdaságföldrajz a térségek gazdasági-társadalmi komplexitását emeli ki. „A komplex földrajzi régiók és a lehető legtágabban értelmezett – tehát nem szakágazati vagy tervezési szempontok alapján meghatározott – integráns gazdasági körzetek lényegileg azonosak.  Fontos vonása e régióknak, hogy társadalmuk összetartozása a tudati szférában is megjelenik, és e regionális identitásnak egyre jelentősebb kulturális, valamint politikai-érdekérvényesítési vetülete van (regionalizmus).” (Probáld, 1995)

A szociológia és az antropológia az etnikai-kulturális, szellemi-tudati összetartozásra teszi a hangsúlyt. A francia Bourdieu és a finn Paasi például a „régió” fogalmát az identitás fogalmával társítja, a régiót mint szociológiai-szociálpszichológiai-antropológiai jelenséget kezelik. A régió ebben a felfogásban különbözik a „hely” földrajzi fogalmától, melyet a társadalom-földrajzosok nagyobb része területi egységnek tekint (Paasi, 1991).

A politológia a hatalom megosztásának folyamatában fogalmazza meg a régiók szerepét.

A jog, illetve az igazgatástudomány szemléletében fontos tényező az intézményesült irányítási funkció. A régió fogalmára az Európa Tanács Helyi és Regionális Önkormányzati Állandó Konferenciája például a következő meghatározást adta: „A régió olyan közigazgatási egység, amely közvetlenül a központi igazgatási szint alatt helyezkedik el, önálló politikai felelősséggel felruházott, mely politikai önállóságot választott testület által, vagy ennek hiányában a régió szintjén a közvetlenül alatta levő önkormányzati szint által delegált tagokból álló testület vagy szervezet gyakorolja” (idézi Balázs, 1993, 157. oldal). Az előzővel sok rokonságot mutat az Európai Régiók Gyűlésének definíciója, amely szerint a régió olyan, „közvetlenül a központi kormányzat alatti helyi önkormányzati szint, képviseleti hatalommal, melyet választott regionális tanács testesít meg.” Hasonló az Európai Regionális Charta régiófelfogása is.

Tovább bonyolítja a helyzetet az is, hogy a régió nem állandó, statikus kategória, hanem dinamikus társadalmi jelenség, állandó változásban, átalakulásban van, folyamatként értelmezhető. Mivel a régiók változnak, következésképpen a társadalom regionális felosztása is folyamatosan változik. Azt a folyamatot, melynek során egy bizonyos régió a társadalom térbeli szerveződésének részeként fejlődik, a régió intézményesülésének nevezzük (Éger, www.inco.hu).

Magyarországon a regionális politika egyik alapdokumentumának tekinthető 1996. évi XXI. Törvény a területfejlesztésről és területrendezésről szintén állást foglalt a régió definícióját illetően, és az alábbi fogalmakat használta:

  • tervezési-statisztikai (nagy) régió: több megye (a főváros) területére kiterjedő, az érintett megyék közigazgatási határával határolt, egybefüggő tervezési, illetve statisztikai területi egység;
  • fejlesztési régió: egy vagy több megyére (a fővárosra) vagy azok meghatározott területére kiterjedő társadalmi, gazdasági vagy környezeti szempontból együtt kezelendő területi egység;
  • kiemelt térség: egy vagy több megyére (a fővárosra), vagy azok meghatározott területére kiterjedő, társadalmi, gazdasági vagy környezeti szempontból együtt kezelendő területi egység, amely egységes tervezéséhez vagy fejlesztéséhez országos érdekek, vagy más jogszabályban meghatározott célok is fűződnek (fővárosi agglomeráció, kiemelt üdülőkörzet, több megyét érintő nemzeti parkok, illetve tájvédelmi körzetek térsége, határ menti, illetve más sajátos térségek).

A régiók kialakulása
A régiók kialakulását különböző szempontok alapján lehet vizsgálni:

  • fel lehet tárni mindazokat az okokat, amelyek hozzájárultak a régiók kialakulásához,
  • elemezni lehet, hogy alulról vagy felülről indult-e el a régióalakítás gondolata és folyamata, s
  • a kutatás tárgyát képezheti a folyamat időbelisége is, azaz milyen szakaszok különíthetők el a régiók kifejlődésének menetében.

A régiók kialakulásának a tudósok szerint az alábbi fő okai lehetnek (Horváth, 1998a), és ezek szoros kapcsolatot mutatnak az előző részben ismertetett régiófogalmakkal:

A modern állam technikai szükségleteinek rendezése – azaz döntően politikai okok – miatt sok esetben saját maga túlterheltségének mérséklésére hozta létre a regionális területfelosztást, a regionális szerveket és ezek delegált jogkörét. Ebben az esetben az adott állam területén belül, a különböző közigazgatási funkciók elosztására földrajzilag elhatárolt területi egységek – tartomány, megye, járás – kialakítása történik meg;

A legtöbb államgazdaság számára hatékonynak bizonyult a keynesianus gazdaságpolitikával jól összehangolható tervezési körzetek léte és az azokkal való operálás. Az azonos gazdasági szerkezet – például bányászat, turizmus – vagy éppen a jelentős gazdasági potenciál – például innovációs zónák, fejlődési területek – s egyben valamilyen ökonómiai elvek – például beszállítói kapcsolatok, termelési együttműködés – alapján is kialakulhat a térségi összetartozás, amely aztán sajátos gazdasági arculattal rendelkező területi egységet különít el;

A kulturális értékek azonossága, azok alkotóelemeinek fenntartása szintén meghatározója lehet valamely területi egységnek, így a homogén értékek – például nyelv, vallás, szokások, történelmi értékek, társadalmi kapcsolatok, szerveződések – tartós jelenléte szintén régióképző tényezővé válhatnak. Ezen a területen elsősorban Nyugat-Európában volt sok esetben tapasztalható bizonyos, a saját jogaikat védő, kultúrájuk megőrzését óhajtó helyi és regionális csoportok megjelenése, akik tudatosították, hogy saját sorsukat ők maguk tudják leginkább kezelni a szeszélyes piacgazdaság által uralt társadalomban;
Negyedikként említhetjük a regionális önrendelkezési mozgalmak kibontakozását, melynek nyomán a régiók mind nagyobb és nagyobb autonómiára tettek szert az államokon belül;

A fentiekkel párhuzamosan zajlott a közösségi regionális támogatási politikák kialakulása, fejlődése, majd megreformálása. Ebben az esetben a fejlesztés, a jövőépítés érdekében is lehatárolhatnak területi egységeket, amelyek sajátosságaik – például általános elmaradottság, ágazati válság, munkanélküliek magas aránya, egyoldalú gazdasági szerkezet stb. – miatt egységes megújításra szorulnak.

A régió kialakításának gondolata – mint már korábban utaltam rá – megjelenhet az alsóbb szintekről induló kezdeményezésként, illetve a felsőbb szinteken (a legtöbb esetben a központi kormányzatban) is felmerülhet a régiók kialakítása. A kutatók egy része, például a nemzetközileg elismert regionális szakember, (Lorenz 1989, 1991, 1992) tanulmányaiban különbséget is tesz a regionalizáció (regionalisation) és a regionalizmus (regionalism) jelensége között. Majd Lorenz nyomán (Süli-Zakar 1999b) is az alulról induló, szerves régióképződési folyamatot regionalizmusnak, a felülről jövő, politikai akarat nyomán megvalósuló régióképződést pedig regionalizációnak nevezi, hangsúlyozni kell azonban, hogy – mint az a későbbiekben kiderül – más tudósok eltérő jelentéstartalommal ruházták fel ezt a két fogalmat.

A regionalizmus ebben az értelemben egy olyan földrajzi integráció, melyet a természetföldrajzi bázis mellett a közös történelmi múlt, a gazdálkodási szerkezet, az infrastruktúra egységes rendszere, az erős összetartozás és a népesség régiótudata alkot. Hátterében viszonylag tartósan érvényesülő tényezők összefüggő rendszere áll, és eredménye, hogy egyes települések, térségek között a gazdasági és társadalmi kapcsolatok oly mértékben felerősödnek, hogy e térségek összessége összetartozónak tekinthető lesz. Ez tehát hosszú folyamat, amely állandóan formálódó társadalmi-gazdasági kapcsolatok kialakulásával jön létre. Az így kialakult régió nagy belső kohézióval rendelkezik, és határai elasztikusan változhatnak. Ez a típusú régió az egyenlő felek horizontális integrációját jelenti (Lorenz 1989, 1991, 1992; Süli-Zakar 1999b).

Napjainkban ugyanakkor megfigyelhető az a tendencia, hogy a regionalizmus bizonyos mértékig új jelentéstartalmat kap. Ebbe a vonulatba illeszthető Glatz Ferenc, aki azt az álláspontot képviseli, hogy a fogalomnak új értelmet kell adni. Szerinte: „a regionalizmust olyan törekvésnek fogjuk fel az európai politikában, melynek az a célja, hogy az egyén és a közösség, az egyén és az adott területi és igazgatási egység között mind szervesebb viszony alakuljon ki” (idézi Éger, www.inco.hu).

Az „új regionalizmus” jellemzői a következők:

  • mesterséges régiók alakulnak ki, melyek – szemben Európa történeti régióival – anorganikus fejlődés következtében jönnek létre;
  • más, új típusú intézményrendszer áll mögöttük;
  • legtöbbször a nemzeti kereteket meghaladó, szupra-nacionális képződmények.

Glatz a „létező regionalizmus” három formáját különbözteti meg. Első lehetőség a regionális együttműködés, vagyis a meglévő területi-igazgatási egységek közötti nemzetközi kapcsolattartás, együttműködés. Ez az állami területeknél nagyobb területi egységeken az állami adminisztrációk együttműködését jelenti (pl. a Visegrádi négyek). Második fokozat az államok egymással szomszédos területeinek szorosabb, erősödő együttműködése (pl. eurorégiók, határon átnyúló együttműködések, mint például hazánkban a Kárpátok Eurorégió, vagy az Alpok-Adria Munkaközösség stb.). Harmadik szinten az országon belül az állami központtól függetlenül kerülnek az egyes regionális egységek egymással szoros kapcsolatba.

Ugyancsak bővítette a regionalizmus fogalomkörét az Európai Közgyűlés által 1996. december 4-én kiadott „Nyilatkozat a regionalizmusról” című állásfoglalás, mely jelenleg a témában a legátfogóbb európai dokumentumnak tekinthető. Ennek a 8. cikkelye
„Az állam és a régiók”; ebben a fejezetben a következőket hangsúlyozzák: „Az állam és a régiók, valamint maguk a régiók közötti kapcsolatoknak meg kell felelniük a kölcsönös lojalitás, együttműködés és szolidaritás elvének.
A régióknak és az államnak elő kell segíteniük a kölcsönös együttműködést és tartózkodniuk kell olyan rendelkezések elfogadásától, melyek befolyásolhatják vagy korlátozhatják a másik szinteken való hatalmak gyakorlását. Másrészt, ahol ez létezik, a régiók feletti állami ellenőrzést a nemzeti alkotmányban kell szabályozni, illetve ennek hiányában, megfelelő törvényhozással.
A régióknak lehetőségük kell hogy legyen arra, hogy szerződéseket és egyezményeket kössenek ugyanazon államon belüli más régiókkal. Általános elvként fogadandó el, hogy az adminisztratív hatalmakat a régióknak kell gyakorolniuk és csak kivételes esetekben az államnak. Végül, de nem utolsósorban a régiók helyesen mutatnak rá, hogy részleteiben szabályozott viszonyt kell kialakítaniuk az Európai Unióval.”

A regionalizáció a fent leírtakkal szemben egy felülről, intézményi szinten irányított közigazgatási-politikai folyamat, melynek során földrajzilag egymáshoz közel fekvő önkormányzatok, területek önkormányzatilag, politikailag politikusok irányításának hatására egyesülnek. Az ezen folyamat eredményeként létrejövő régió tulajdonképpen egy mesterséges alakulat, mely az adott terület közigazgatási funkcióit látja el, politikai irányítással, vagyis alá- és fölérendeltségi viszonyban álló felek vertikális integrációja (Süli-Zakar, 1999b). Célja, hogy az így létrejövő régiók kedvezőbb politikai pozíciót érjenek el.

Államközi és felülről szervezett regionalizációs folyamatok a második világháború után, az ötvenes évektől Észak- és Nyugat-Európában, mint integrációs törekvések indultak el. Ezek között találhatunk hagyományos, történelmi alapokon nyugvó együttműködéseket, illetve új típusú szerveződéseket. Az előbbire példa a skandináv, a Benelux- és a német nyelvterület államainak integrációja, az utóbbira pedig maga az Európai Közösség.

A regionalizáció – tág értelemben – az egyes országok sajátos intézményi és politikai fejlődésének eredménye. Az európai országok regionalizációjának az alábbi fő irányai jelölhetők ki:

Az első irányzathoz sorolható országok esetében a regionalizáció nem feltétlenül jár együtt regionális önkormányzati, igazgatási szint létrehozásával. A központosított és a föderatív államokban egyaránt találunk arra példát, hogy a folyamat nem eredményezi új területi szint bevezetését, ugyanakkor viszont a regionalizmus céljaihoz igazodóan a meglévő intézményeket átalakítják.

Németországban például a német tartományok önkormányzatainak együttműködése, valamint a kormányzati körzetek (Regierungsbezierke ) fejlesztése révén jut szerephez a regionalizáció, és emellett fontosak a tervezési régiók (Planungsregionen) is. A fejlődési folyamat tartományonként más és más súlypontokkal rendelkezik: több tartományban működnek például a tartományi kormánynak alárendelt körzetek, a regionális önkormányzati szövetségek pedig az igazgatási körzetüknél nagyobb területeken működnek, és látnak el eredményesen feladatokat a regionális gazdaságfejlesztés, a kultúra, az egészségügy és a szociális szolgáltatások területén.

Az európai országok regionalizációjának második típusa a regionális decentralizáció, amely egy új helyi önkormányzat létrehozását jelenti regionális szinten. A létrehozott intézményrendszer jogi státusza annyiban különbözik a helyi önkormányzatokétól, hogy nagyobb működési területtel, és általában gazdasági jellegű feladatokkal rendelkezik. Ez a megoldás nemcsak a decentralizált, hanem a központosított államokban is megtalálható.

Jó példa erre Franciaország, ahol az alkotmány garantálja a régiók működését. Bár a régiók jelenleg még sokkal gyengébb jogosítványokkal rendelkeznek, mint a megyék, fontos szerepet töltenek be például a területi tervezés, az állam és a régiók közötti tervezési munkák, a középfokú oktatás, szakképzés és a turizmus területén.

Az európai regionalizáció harmadik útját képviseli az a rendszer, ahol valamilyen ismérv alapján összetartozó közösségek (pl. nemzetiségek) autonómiája kerül előtérbe. Jó példa erre Olaszország és Belgium, ahol a nyelvi határok jelentek meg régióképző tényezőként.

Az Európai Közösség a korábbi években e folyamatnak csak alárendelt szerepet szánt, először a regionális támogatási politikáján keresztül, majd a kohéziós politikában, amely megkísérelte csökkenteni a területi egyenlőtlenségeket. Így a tagállamok többsége adminisztratív típusú regionális struktúrát hozott létre, mintegy katalizátorként ugyanezen politikák végrehajtására.

A regionalizáció ugyanakkor nem jelenti az egyes területek izolációját, bezárkózását (3. ábra), ellenkezőleg: a régiók kialakulási folyamata a legszorosabban kapcsolódik a globalizációhoz (Szilágyi, www.inco.hu).


A regionalizáció és a globalizáció összefüggései
Forrás: Szilágyi (www.inco.hu)

A fentebb vázolt folyamatok minden esetben integrációt, régióképződést eredményeznek, a két folyamat (regionalizmus és regionalizáció) kapcsolatban áll egymással, a regionalizmus hozzájárulhat a politikai-társadalmi-gazdasági folyamatok gyorsításához, eredményesebb lesz az önkormányzati munka. Szerencsés, ha ez a két folyamat párhuzamosan zajlik, vagy a regionalizmus folyamata megelőzi a regionalizációt. Így van ez Nyugat-Európában, ahol több esetben a regionalizmus történelmi hagyományaira épülve alakult ki a közigazgatási-politikai régió.

A régiók kialakítását előidéző okok természetesen különböző mértékben játszanak szerepet a regionalizmusban és a regionalizációban (táblázat).

A régiók kialakulását előidéző okok, valamint a regionalizmus és regionalizáció kapcsolata

 

okok

 

A

B

C

D

E

regionalizmus

+

Å

Å

Å

Æ

regionalizáció

Å

Æ

Æ

Æ

Å

A – politikai; B – gazdasági; C – kulturális; D – önrendelkezési; E – fejlesztéspolitikai
Å - erős kapcsolat; + - közepes erősségű kapcsolat; Æ - gyenge kapcsolat
Forrás: saját szerkesztés

A regionalizmus esetében kiemelkedő jelentőséggel bír az alulról szerveződés, azaz az ilyen régiók kialakulásában alapvető a gazdasági, kulturális és önrendelkezési tényezők szerepe, míg a politikai meghatározottság, valamint a fejlesztéspolitikai célrendszer kisebb szerepet játszik e folyamatban. A regionalizációról ezzel ellentétben az mondható el, hogy hiányzik vagy gyenge a szerves kialakulás hajtóereje, az alulról építkezés, így az ilyen régiók kialakítása mindenkor egy felsőbb politikai akarat-érdek következménye, és sokszor fejlesztéspolitikai-forrásszerzési célokat szolgál.

A régióalkotás folyamatát az időben vizsgálva négy fontosabb szakaszt különíthetünk el:

  • először a területi keretek alakulnak ki, majd
  • a fogalmi keret jön létre;
  • ezután megteremtődik az intézményes forma, míg végül
  • megtörténik az intézményesülés a regionális rendszer és a regionális öntudat részeként. Az intézményesülési folyamat:
  • első lépésként a régiónak a határai alakulnak ki, vagyis identifikálódik a társadalom területi szervezetében;
  • ezt követi a területi szimbólumok megalkotása, melyek közül kiemelkedő szerepet játszik a régió neve;
  • a harmadik fokozat a régió saját intézményeinek, társadalmi szervezeteinek a kialakulása, társadalmi tudatban való rögzülése; végül
  • a negyedik, utolsó szakaszban végbemegy a régió „hivatalos” intézményesülése. A régió intézményesülési folyamata szempontjából a kulcsfontosságú lépés kétségtelenül a szuverenitás elnyerése a közigazgatás szférájában, hiszen ekkor válik a régió a társadalom térbeli szerveződésének integráns részévé. Egy régió intézményesülési folyamatának legteljesebb formája a nemzetállam kialakulása.

A kormányzati körzetek, illetve azok kormányzati elnökségei (Regierungspräsidien) a tartományi kormányzat középszintű végrehajtó hatóságai. Feladataik igen sokrétűek: a tartományi kormányzat határozatainak a végrehajtása; a járások (Landkreise) szakmai és jogi felügyelete; a gazdaság és a polgárok szolgáltató és koordinációs hivatala.

Magyarországon a sajátos történelmi fejlődés nem hozott létre nagy regionális integrációkat, így az állam középszintű közigazgatási funkcióinak színtere - néhány tiszavirág életű próbálkozástól eltekintve - mindmáig a megye maradt. Ma azonban újra feltámadt a régiók iránti politikai igény és ennek nem más az oka, mint hazánk csatlakozása az Európai Unióhoz.

A régiók szerepe az Európai Unió jelenlegi tagállamaiban

A régiók az Európai Unió regionális politikájában
Az Európai Unió regionális politikájában a régiók szerepe az 1980-as évek második felében nőtt meg jelentős mértékben. Az 1988/89-ben végrehajtott reform eredményeként a támogatások megítélésben alapvetővé vált az EUROSTAT által már korábban kidolgozott NUTS-rendszer, amelynek öt - három regionális (2. táblázat) és két lokális - szintje különíthető el.
A három regionális statisztikai egység az Európai Unióban

 

NUTS I.

NUTS II.

NUTS III.

Megnevezése

Száma

Megnevezése

Száma

Megnevezése

Száma

Ausztria

Makrorégió

3

Land

9

Politikai körzetek

35

Belgium

Régió

3

Provincia

11

Arrondissements

43

Dánia

1

1

Amt

15

Egyesült Királyság

Standard régió

12

Megyecsoport

37

Megye, városkörzet

133

Finnország

2

Fejlesztési régió

6

Megye

20

Franciaország

Makrorégió

9

Régió

26

Megye

100

Görögország

Fejl.-i régiócs.

4

Fejl.-i régió

13

Járás

51

Hollandia

Makrorégió

4

Provincia

12

Rendezési körzet

40

Írország

1

2

Tervezési régió

8

Luxemburg

1

1

1

Németország

Land

13+3

Kormányzati körzet

40

Körzet (Kreise)

441

Olaszország

Régiócsoport

11

Régió

20

Provincia

103

Portugália

NUTS II-csoport

3

Regionális koordinációs tanács

7

Városkörnyék csoport

30

Spanyolország

Autonóm közösség­csoport

7

Autonóm közösség

18

Provincia

52

Svédország

1

Fejlesztési régió

8

Megye
(Lan)

21

Összesen

 

78

 

211

 

1093

Forrás: EUROSTAT  Régiók kötete (1995) és Faluvégi A. (2003)

A regionális politikai támogatások döntő részét jelentő 1. célkitűzés keretében támogatott területek kijelölésekor a NUTS II szintű régiók, a 2. célkitűzés esetében pedig a NUTS III szintű régiók helyzetét vizsgálják (1260/99/EK Rendelet a strukturális alapokról).

A régiók fontosságát mutatja az is, hogy az Európai Unió regionális politikája alapelveinek jelentős részedöntő mértékben a régiók szintjén érvényesíthető:

  • A koncentráció elve két területen jelentkezik: egyrészt a pénzeket nem szabad elaprózni, hanem koncentráltan, nagyobb összegekben kell felhasználni (ezt a célt szolgálta a különböző prioritások és objectivek/célkitűzések kijelölése), másrészt az anyagi erőforrások döntő részét a legszegényebb területekre kell koncentrálni.
  • A programközpontúság értelmében konkrét támogatásokat komplex fejlesztési program alapján lehet elnyerni, és csak a programba illeszkedő, azzal összhangban álló fejlesztés támogatható – ezeket a fejlesztési programokat leghatékonyabban a régiók szintjén lehet elkészíteni.

A partnerség (együttműködés) alapvetően két szinten létezik:

  • A vertikális partnerség keretében négy szint (helyi, regionális, nemzeti és közösségi) együttműködésére van szükség, amelynek során az alsóbb szintek a kezdeményezés, a felsőbb szintek pedig az orientáció és a koordináció munkáját végzik el.
  • A horizontális partnerség az állami, az önkormányzati, a piaci és a civil szféra közötti kapcsolatok kialakítását foglalja magában, amely kiterjed az előkészítés, a döntéshozatal és végrehajtás területére is.

Az addicionalitás (hozzájárulás, kiegészítés) értelmében a Közösség által nyújtott támogatás csak pótlólagos, kiegészítő jellegű lehet, a program finanszírozásában a nemzeti kormánynak – és a régióknak – is részt kell venniük. Ennek hátterében az az alapelv áll, hogy a közösségi támogatások célja a regionális fejlesztés felgyorsítása, a kívánt célok minél hamarabbi elérése, és a tagállamoknak is bizonyítani kell azt, hogy fontosnak tartják az adott beruházást – ez azt jelenti, hogy a régióknak saját erőforrásokkal kell rendelkezniük ahhoz, hogy biztosítani tudják a szükséges hozzájárulást.

A szubszidiaritás (döntéshozatali kompetenciák megosztása) alapvetően két területen érvényesül:

  • egyrészt az unió és a tagállamok viszonylatában azt jelenti, hogy csak az kerülhet a közösségi szabályozási és támogatási döntések körébe, amit tagállami szinten nem tudnak megfelelően ellátni,
  • másrészt magában foglalja a tagállamokon belüli döntéshozatal átalakítását, és ezzel összefüggésben három fontos követelményt fogalmaz meg:
  • decentralizációs követelmény: a helyi közfeladatokat lehetőleg az állampolgárokhoz legközelebb álló igazgatási szintre kell telepíteni;
  • megfelelőségi követelmény: a decentralizációt nem lehet felelőtlenül eltúlozni, azaz megfelelő feltételeket kell biztosítani a feladatok ellátásához;
  • segítési követelmény: a felsőbb szintek szakmailag és anyagilag segítsék és fejlesszék az alsóbb szervek feladatmegoldó képességét.

A régiók szerepe az országok közigazgatásában
Az európai integrációs folyamatok erősödésével, a helyi erőforrásokra támaszkodó és azokat minél eredményesebben kiaknázni igyekvő regionális politikai-irányítási (és gazdasági) modell előretörésével ugyanakkor az is egyre inkább megfigyelhető, hogy a nemzetállamon belüli munkamegosztásban – például a „szubszidiaritás“ elve alapján - felértékelődik a területi szint(ek) szerepe.

A közigazgatás és a regionális politika összefüggéseinek témám szempontjából lényeges összefüggései a következőkben összegezhetők: a hatalommegosztás az egyes szintek között (a decentralizáltság fokát tekintve) eltérő az egyes nemzetállamok esetében, s ezen eltérések alapján lehetséges az országok osztályozása, megkülönböztetve:

  • a klasszikus unitárius országokat (ahol a régiókban, illetve az azokat alkotó alsóbb területi szinteken csak közigazgatási szervek vannak bármely politikai autonómia nélkül);
  • a decentralizált unitáriusországokat(ahol a régiókban vannak választott szervezetek és azok rendelkeznek bizonyos politikai hatáskörökkel, de ezen jogaikat az alkotmány nem tartalmazza);
  • regionalizált országok (amelyek alkotmányos jogú régiókkal rendelkeznek, a központ és a régiók között világos politikai hatáskörmegosztás van, de a régiók állami jelleg nélküliek; és
  • föderalizált berendezkedésű államokat (amelyekben a régióknak, tartományoknak gyakorlatilag állami jellegük és ehhez tartozó jogosítványaik vannak, azaz saját kormánnyal, parlamenttel, adózással, költségvetési és törvényhozási kompetenciákkal bírnak - táblázat).

 

Az EU-tagállamok regionális kormányzati típusai


Klasszikus unitárius

Decentralizált unitárius

Regionalizált

Föderalizált

Dánia

Franciaország

(Belgium)

Ausztria

Finnország

Hollandia

Olaszország

Belgium

Görögország

Portugália

Spanyolország

Németország

Írország

(Finnország)

 

 

Luxemburg

 

 

 

Svédország

 

 

 

Anglia

 

 

 

Forrás: Illés (2002) alapján saját szerkesztés

Összességében megállapítható, hogy napjainkban fokozatosan csökken a nemzetállamok szerepe, és a fenti összetett folyamatok eredményeképpen egyre inkább elmondhatjuk, hogy a „Régiók Európájában” élünk.

A régiók szerepe Közép- és Kelet-Közép-Európában
A szocialista évtizedekben a regionális politika központi irányítása alig, vagy egyáltalán nem tette lehetővé a területi érdekek érvényesítését, és így nem alakultak ki (nyugat-)európai értelemben vett régiók sem; azok a területi egységek, melyek működtek, a központi akarat helyi végrehajtójaként funkcionáltak.

A szocialista időkben a keleti blokk országaiban tehát nem, vagy alig beszélhetünk regionalizmusról, hiszen az államközpontúság, az etatista szemlélet egyeduralma nem engedte – a hatalom megtartása, a társadalom feletti teljes ellenőrzés igénye miatt nem is engedhette – meg ezen „mezoszint” kialakulását. A szocialista tábor felbomlása után azonban változóban volt és van a helyzet: a fejlett Európával szomszédságban levő volt kommunista országok (így hazánk is) elindíthattak egyfajta regionalizációs folyamatot, ami a hasonlóságok mellett természetesen eltéréseket is magában hordoz.

Kétségtelen ugyanakkor, hogy a főként kontinensünk nyugati részében kibontakozott tájegységi szervezkedések – eredményeikkel együtt – hatékonyan ösztönözték a közép- és kelet-közép-európai regionális, inter-regionális kezdeményezéseket.


Egy területfejlesztési program teljes körű és sikeres megvalósulásának lépései:
  • programozás/tervkészítés, projektgenerálás;
  • a tervben foglaltak gyakorlati megvalósulása, életképes projektek kivitelezése;
  • az eredményesség ellenőrzése – monitoring;
  • értékelés, visszacsatolás.

A regionalizmus szempontjából mindenképpen pozitívumot jelentene, ha az EU-nak a XXI. sz. első évtizedeire kidolgozott egyik fejlődési forgatókönyve valósulna meg (ez az ún. „Száz Virág” elmélet). Ezen verzió szerint a globalizáció veszít jelentőségéből, az emberek megelégelik az üzleti élet („Big Businness”) és a nemzetközi bürokrácia túlhatalmát és visszahúzódnak helyi és regionális közösségeikbe. A klasszikus fogyasztói társadalom kora véget ér, míg a közösségi élet reneszánszát éli.   

A nyugat-európai folyamatokhoz képest viszont mindenképpen eltérésként kell értékelnünk, hogy térségünkben a regionalizmusnak nincsenek meg, vagy csak csökevényesen léteznek a belső, endogén katalizátorai: ez azt jelenti, hogy Közép- és Kelet-Közép-Európában a régió-kialakulási folyamatok – már ha voltak ilyenek – általában felülről, központilag irányítottak voltak. Általában hiányzott a szerves fejlődésből adódó, a régióknak igazi erőt biztosító, „alulról történő építkezés”. A mindenkori államhatalom túlsúlya, a kis közösségek viszonylagos zártsága, a középszint gyöngesége vagy befelé fordulása a régióalkotási kísérletek és kezdeményezések kerékkötőivé váltak Közép- és Kelet-Közép-Európában, és nem vezettek a hagyományos (nyugati) értelemben vett régiók kialakulásához.

A rendszerváltást követően egyes területi szintű egységek – például Magyarországon a megye – csak alárendelt szerepet kaptak az új önkormányzati struktúrában. Míg Nyugat-Európában a szubszidiaritás elve volt és maradt a legfontosabb, addig ebben a térségben aránytalanul nagy a helyi szint szerepe és nagymértékben korlátozott a mezoszint jelentősége (Süli-Zakar, 1999b).

A közép- és kelet-közép-európai országok azonban mára már felismerték, hogy EU-konformmá kell tenni a helyi szint és a mezoszint kapcsolatát, az Európai Unió elvárásainak megfelelően ki kell alakítani a NUTS-rendszert nem csak az Uniótól így megszerezhető pénzek reményében, hanem a saját regionális politikai célkitűzések megvalósítása érdekében is. Megindult tehát a folyamat a középszint új regionális fejlesztési és/vagy közigazgatási egységeinek kialakítására: Lengyelországban például a vajdaságok számának csökkentésével (49-ről 16-ra) teremtették meg az új regionális önkormányzatokat, Csehországban és Szlovákiában pedig új elemként jelentek meg ezen intézmények. A kompromisszumos megoldás megtalálása azonban nagyon nehéz, hiszen ehhez egyrészt politikai, másrészt szakmai egyetértésre lenne szükség (Horváth, 1998a).

Ennek következtében a kialakított új regionális közigazgatás és az Európai Unió által megkívánt NUTS II-rendszer csak Lengyelországban esik egybe. Az 1990-es évek végén Csehországban például 14, Szlovákiában pedig 8 regionális önkormányzat jött létre, a NUTS II-szintű régiók száma a két országban ugyanakkor csak nyolc, illetve négy (Chlad, 2001).

Régióalkotási törekvések, regionális kísérletek a rendszerváltás előtti időszakban

Hazánkban a regionalizmusnak, az alulról felfelé történő régióépítésnek – különösen a politikai, önkormányzati régióknak – nincsenek meg a gyökerei. A Trianon előtti Magyarországot tekintve is csak néhány esetben (ld. Horvátország, Erdély) beszélhetünk régiókról, illetve az Alföld, a Dunántúl és a Felvidék rendelkezett még bizonyos – de természetesen nem közigazgatási értelemben vett – regionális jellemzőkkel. A történelem viharai miatt egyes országrészeinken hosszabb-rövidebb ideig érvényesült ugyan valamiféle elkülönültség, ám ezek a katonai-politikai okok miatt átmenetileg létező régiók nem tudtak tartósan gyökeret verni a hazai területi fejlődésben. Ennek több oka volt:

  • Határaik nem estek egybe a természeti tájak határaival;
  • Nem voltak megfeleltethetők az etnikai-kulturális-vallási határoknak sem.

„Régiók” a középkori Magyarországon
A történelmi Magyarország területén már a XI-XII. század folyamán megfigyelhető volt egy sajátos területi egység és igazgatási intézmény, az ún. „dukátus” kialakulása (ábra). Ez persze nem értelmezhető régióként, de mindenesetre egy olyan, területileg valamelyest elkülönülő országrész volt, amelyet – az uralkodó egyfajta „helytartójaként” – a mindenkori „kisebb király” uralt, az ezzel járó jogokkal és kötelezettségekkel együtt (Miklóssy, 1998).

A dukátus területe

Forrás: Miklóssy (1998)

Szent László király kezdte el, majd Könyves Kálmán fejezte be Dalmácia, Horvátország és Szlavónia meghódítását, mely területek aztán egységes térségekként – régiókként? – tagozódtak be a magyar közigazgatás struktúrájába.

Az Árpád-ház kihalása utáni zavaros időkben hatalmi vákuum keletkezett, és az ország különböző részein híres-hírhedt zászlósurak emelkedtek fel, akik egész országrészeket hajtottak fennhatóságuk alá. Ezek a területi egységek sem értékelhetők azonban igazi régiókként (talán csak a bánságok területe, ahol nem ment végbe a vármegyeszervezés), hiszen a főúri hatalom elsősorban a birtokszervezés területén mutatkozott meg, és a közjogi alapon álló (nemesi) vármegye a főúri hatalom mindenkori ellensúlyát, így a királyi (központi) hatalom támaszát is jelentette (Kristó Gy., 1988).

A legmagasabb szintű közép-európai regionális együttműködés gyökerei 1335-re tehetők, amikor a magyar király, Károly Róbert meghívta Cseh- és Lengyelország királyait és a „visegrádi királytalálkozón” politikai és kereskedelmi együttműködést kezdeményezve létrehozta az első közép-európai szövetséget.

Az ország a vesztett mohácsi csata után három részre szakadt (5. ábra):

  • középső részét, az ún. Hódoltságot, ék alakban a török szállta meg;
  • nyugati és északi megyéit (az ún. királyi Magyarországot) a magyar trónra került Habsburg Ferdinánd kormányozta;
  • a Tisza folyótól keletre pedig gyakorlatilag egy új állam jött létre, az Erdélyi Fejedelemség, a magyar állami szuverenitás őrzője.

A három részre szakadt Magyarország a XVI-XVII. században

Forrás: Hajdú (2001)

A törökök másfél évszázados ittlétük alatt a Hódoltság területen öt vilájetet hoztak létre (Buda, Eger, Nagykanizsa, Nagyvárad és Temesvár központtal), amelyek azonban elsősorban az adóbehajtás területi egységeiként funkcionáltak, nem pedig a (regionális) közigazgatás alapjaiként.

Régióalkotási kísérletek az újkorban
A történelmi Magyarországon ebben az időszakban többször történt erőteljes kísérlet régiók kialakítására:

II. József rendezési kísérlete során (1784-1790 között) a vármegyerendszert először kísérelte meg felváltani egy másik közigazgatási rendszerrel. A felvilágosult uralkodó a felülről irányított modernizáció kerékkötőjének tartotta a rendiséget és a nemesi vármegyét, így 1784-ben rendeletileg megszüntette a nemesi vármegye autonómiáját és Magyarországot tíz, Erdélyt pedig három közigazgatási egységre osztotta Ennek során több vármegyét egyesített, valamint a központi kormányzat és a vármegyék közé beiktatta a „kerületeket”, s visszaállította Pest-Buda közigazgatási rangját is. A kerületek a megyehatárokhoz igazodó tulajdonképpeni „megyecsoportok” voltak, amelyeket királyi biztosok irányítottak, akik – értelemszerűen – a királyi akarat végrehajtói voltak (Süli-Zakar, 1999a).

A „dukátus” az ország keleti részét foglalta magában (nagyjából a Duna-Tisza közének felezővonalától keletre eső részt). A keletről jövő támadásokat a „kisebb királynak” kellett feltartóztatnia.

II. József „régiói”

Forrás: Süli-Zakar ( 1999a)

A Bach-korszak bürokratái is az előzőhöz hasonló módszert használtak az 1854-1860 között működött közigazgatási kormánykerületek lehatárolásakor: Magyarország területét a megyék összevonásával öt körzetre tagolták, ezen kívül Horvát-Szlavónország, a Vajdaság és a Bánság alkotott önálló területi egységet.

Közigazgatási kormánykerületek a Bach-korszak idején

Forrás: Hajdú (2001)

A dualizmus időszakában a magyar szellemi és politikai elit területi gondolkodását egyszerre befolyásolta a közjogi irányultság (a Monarchia belső térstruktúrájának a vizsgálata), valamint az ország belső közigazgatási felosztásának a kérdésköre is. Az 1867-es kiegyezést követően viszont visszaállt a megyerendszer, megszűnt Erdély önállósága, az állam azonban föderatív jellegűvé vált: az ország területi egységeit Magyarország, Horvát-Szlavónország és Fiume képezte.

Régiós folyamatok a XX. század első felében
A XIX. század végén, XX. század elején, hazánk kapitalizálódásának korszakában a területi fejlődés is reményteljes fordulatot látszott venni: körvonalazódni kezdtek a regionális fejlődés magterületei, kialakultak bizonyos régiókezdemények, s úgy tűnt, hogy ezek a képződmények fokozatosan működőképessé válhatnak. Erre azonban már nem kerülhetett sor, hiszen az I. világháború és az azt követő békeszerződések teljesen átrajzolták a határokat, s az addigi területi fejlődés is más irányt vett.

A két világháború közötti időszakban a területiség problematikája elsősorban az államterületi revízióban jelent meg, ehhez képest fontos, de csak másodlagos jelentőségű volt a belső közigazgatás reformjának kérdésköre.

A trianoni Magyarország regionális szervezetei

Forrás: Miklóssy (1998)

A regionalitás kialakítására, érvényesítésére irányuló törekvésekkel ugyanakkor nem hagytak fel a hazai elméleti és gyakorlati szakemberek, s a településhálózat átfogó fejlesztését és a közigazgatás területi struktúrájának racionalizálását célul tűző törekvésekkel a 30-as években is találkozhattunk, ám a gyakorlati megvalósulás ebben az időszakban sem történt meg.

Összefoglalva: Hazánkban alapvetően felülről, kormányzati kezdeményezés eredményeként jelent meg a régiók kialakításának a gondolata, és nem lehetett találkozni a regionalizmussal, a régióképződés szerves, alulról induló folyamatával. A központi, uralkodói hatalom az esetleges decentralizációs kísérleteket meghiúsította vagy a vármegyékre, vagy a központi hatalom erőszakszervezeteire, bürokrata apparátusára támaszkodva, azaz a regionális szerveződések, az esetleges regionális közigazgatási átalakulás-átalakítás kísérletei mindenkor elvetéltek.

A II. világháború és a rendszerváltás közötti időszak
A II. világháború utáni rekonstrukciókat követő nagy gazdasági fellendülés Európa különböző fejlettségű és adottságú térségeiben eltérő típusú folyamatokat indított el: a hagyományos ipari központok és régióik modernizálódtak, a perifériák elmaradottsága viszont tovább fokozódott.

A nemzeti regionális politika sajátosságai Nyugat-Európában        
Európa nyugati felében a központi, állami irányítás tervezett regionális politikát dolgozott ki, melynek jellemzői a következők voltak (táblázat).

 

 

A tradicionális és az új regionális politika különbségei


JELLEMZŐK

TRADICIONÁLIS

ÚJ

PROBLEMATIKUS RÉGIÓK

Kétpólusú: fejlett / fejletlen

Soktényezős (különböző regionális-strukturális gyengeségek)

ALAPSTRATÉGIA

Regionális növekedés

Regionális innováció

SZERVEZETI FORMA

Régióközi elosztás

Belső regionális erőforrások mobilizációja

A POLITIKA TÁRGYA

Tőke, anyag
Mennyiségi növekedés
Gyáripar

Tervek, projektek
Kisszámú nagyvállalat

Információ, technológia
Minőségi átalakulás
Szolgáltatások, ágazatközi kapcsolatok
Programok
Sok kis- és középvállalat

DINAMIKA

Térben állandó problematikus régiók
A növekedési pólusok stabil hálózata

Térben változó problematikus térségek
Spontán helyi erőforrás-mozgósítás

Forrás: Horváth (1998)

A regionális politika célkitűzései uniformizált mennyiségi növekedési orientációt mutattak, melyet a fejlesztési stratégiák kvantitatív szempontok alapján értékeltek, s ,,mintákat” igyekeztek átültetni a problematikus térségekbe, és ehhez jelentős külső erőforrásokat is felhasználtak. A regionális politika sikerét kizárólag mennyiségi változók segítségével értékelték. A politika eszközrendszerében a termelési tényezők mobilitását ösztönző tőkejuttatások domináltak, a munkaerő minőségi és strukturális jellemzőit figyelmen kívül hagyták.

A központilag irányított állami intervenciós politika a fejlesztendő területek belső erőforrásai iránt közömbös volt, elsősorban a számára kedvező erőforrások (nyersanyagok, természeti kincsek, szakképzetlen munkaerő) egyoldalú hasznosítására törekedett. A területi munkamegosztás egyoldalúan, a centrumtérségek előnyére fejlődött, a problematikus régiók fejlesztése nem szolgálta a belső területi kohézió erősítését és a nemzetközi munkamegosztásba való bekapcsolódást, a gazdasági tevékenységek szűk specializációja következtében válság-érzékeny struktúra jött létre.

A külső erőforrásokra építő regionális politika a vállalati funkciók térbeli elkülönülésével járt együtt, a telepítéseket végrehajtó vállalatok az alacsonyabb technikai színvonalú, környezetszennyező termelési folyamataikat helyezték ki a fejlesztendő térségekbe, míg a döntéshozó funkciók, a kutatás-fejlesztés, a marketing-értékesítés, a külkereskedelem irányítása a centrumokban maradt. Ez azonban sok esetben nem a fejlett térségek tercierizálódását szolgálta, hanem csak elodázta a szerkezetátalakítást.

A regionális politika végrehajtására az állam dekoncentrált intézményrendszert (tervezési régiókat, hivatalokat) épített ki, ám az ágazati fejlesztési programokat ezek a hivatalok csak technikai értelemben hangolták össze, a regionális közösségek szükségleteire viszont rugalmatlanok voltak (Horváth, 1998).

Az 1970-es évek elején zajló világgazdasági korszakváltás ugyanakkor a tradicionális regionális politikára nézve is jelentős következményekkel járt, aminek következtében egy új típusú fejlesztési irányzat vette kezdetét Európa piacgazdasági orientációjú országaiban. A fejlett kapitalista államokban a fordista tömegtermelést a differenciált és fogyasztó-orientált piac egyre meghatározóbb szerepére építő decentralizált posztfordi fejlődési szakasz váltotta fel. Felerősödött és meghatározóvá vált a tercier (és a quaterner) szektor gazdasági életben betöltött szerepe, a hagyományos nagyipari húzóágazatok visszaszorultak (a legtöbb ilyen jellegű, korábban az ipari fejlődés motorjának számító körzet strukturális válságba került), az addig kialakult társadalmi-gazdasági konszenzusok felbomlottak.

A termelési szisztéma decentralizációja, rugalmassá válása, az új gazdasági paradigma kialakulása jelentős hatást gyakorolt a regionális politikára azzal, hogy a korábbi hagyományos megoldások (az állam erőteljes társadalmi-gazdasági szerepvállalása, centralizált területi politika, felülről lefelé irányuló támogatási rendszer, tőkeberuházások, stb.) elvesztették létjogosultságukat, nagyfokú rugalmasságra kényszerítve a területi politika szereplőit is.

Az új regionális politika szerepe ettől kezdve – nem kis részben az állami szerepvállalás visszaszorulása következtében – felerősödött, s a területfejlesztés meghatározó színterévé vált. Kereteiben hangsúlyossá váltak az innovációs képességek, a kutatás-fejlesztés támogatása, az endogén erőforrások mozgósítása és lehető leghatékonyabb felhasználása, az információ és a technológia adta lehetőségek kihasználása a régió fejlesztése-felzárkóztatása érdekében, valamint a kis- és középvállalkozások versenyképességének a javítása (Horváth, 1998).

Regionális politika Közép- és Kelet-Közép-Európában
Közép- és Kelet-Közép-Európa tervgazdálkodást folytató államaiban a jelzett időszak folyamán iránymódosulás nem következett be, a hagyományos területfejlesztési felfogás – azaz a szektorális (ipar)fejlesztés – volt a meghatározó. Mindössze a magyar és a lengyel reformok keretei között fogalmazódtak meg elképzelések a regionális politika modern eszköz- és intézményrendszerének a kialakítására, ezek a kísérletek azonban – rendszeridegen jellegük miatt – többségükben sikertelenek voltak. Bár a szocialista területfejlesztés céljait mindkét ország igyekezett mindig az európai normák szellemében megfogalmazni, megvalósításukat azonban az egyközpontú tervgazdaság politikai követelményeinek rendelték alá: az ágazati (elsődlegesen ipari) tervek regionális koordinálását központi, bürokratikus erőforrás-elosztás helyettesítette.

A közép- és kelet-közép-európai területfejlesztési politikák a hatalmi stabilitás szempontjai és az infrastruktúra szerepének ideológiai lekicsinylése miatt egyértelműen várospártiak és faluellenesek voltak, deklarációik ellenére a településhálózat erőteljes koncentrációját támogatták. Nem kétséges, hogy ennek eredményeként egy formájában korszerű városhálózat alakult ki a korábban rurális Közép- és Kelet-Közép-Európában, a klasszikus városfunkciók azonban rosszul működtek (Horváth, 1998). A termelés infrastrukturális rendszerei ugyan megszerveződtek, a településközi kapcsolatok hálózatai azonban nem, vagy torz formában épültek ki, mint ahogy az életkörülmények kiegyenlítése helyett is a települési diszfunkciók következtében újfajta társadalmi egyenlőtlenségek keletkeztek.

A korabeli magyarországi sajátosságok
Hazánk – csakúgy, mint Kelet-Németország – a II. világháború befejeződése után szovjet érdekszférába került. (A Horthy-rendszer bukása és a kommunizmus kiépülése közötti rövid korszak ugyanakkor egy meglepő fordulattal indult, hiszen ugrásszerűen megnőtt az önálló kistulajdonosok részaránya (53%) – ez az 1945-ös földreform, a nagybirtokrendszer felszámolásának következménye volt.)

A II. világháború befejeződése után, a XX. század közepétől kezdve a régiók kialakítására már konkrét elképzelések és tervek is születtek, mely elképzelések természetesen (az akkori politikai, ideológiai és gazdasági irányvonalnak megfelelően) alapvetően a gazdasági körzetek lehatárolását, a területi politikának népgazdasági célokra való felhasználását tűzték ki fő célul. Több kísérlet történt a regionális térstruktúra megteremtésére: ezek a próbálkozások a megyerendszerben meglévő aránytalanságok kiküszöbölésére és a megyéknél általában nagyobb területű mezoszintű igazgatási egységek létrehozására irányultak, azonban mindegyik ilyen irányú kísérlet elvetélt. Ez a kudarc azzal magyarázható, a központi hatalomnak egyszerűen nem állt érdekében a hatalom megosztása, területi decentralizálása, hiszen az tulajdonképpen a társadalom egésze feletti kontroll fokozatos elvesztését, így a „proletárdiktatúra” lényegének megkérdőjelezését jelentette volna.

A regionális és települési folyamatokat figyelembe véve a szocialista időszak hazai területi folyamatait az alábbi fő periódusokra oszthatjuk fel (Enyedi, 1996):

a/ A „szovjet modell” dominanciája (1945-68). 1949-től hazánkban is a sztálinista politikai és gazdasági modell vált egyeduralkodóvá. Gazdasági célkitűzése az anyagi termelés mennyiségi növelése volt, privilegizált szerepet biztosítva a nehéziparnak. Az ebben az időszakban önálló részpolitikaként még nem létezett területfejlesztést tulajdonképpen a vidék iparosításával azonosíthatjuk. A korszak súlyos tévedése a nehézipar egyoldalú preferálása volt. Ekkor épültek fel az ún. „szocialista városok” (nehézipari profillal), amelyek mára többségükben depressziós területek központjaivá lettek. Az 1950-es évek második felétől folyamatosan születtek – általában titkos – közigazgatási, illetve terület-beosztási reformtervek, melyeknek célja elsősorban a megyék számának csökkentése volt. Ezek a tervek azonban csak papíron maradtak, mert a legszűkebb pártvezetés sem tudott megegyezni azok gyakorlati megvalósításában.

Az 50-es években történt egy kísérlet az addigi megyerendszer markáns átalakítására: ez a regionalizációs elképzelés volt az 1956. évi közigazgatási területbeosztási reformterv, amely több változatban is elkészült és – az egyes változatok szerint – 11, illetve 12 nagymegye létrehozásával számolt (a különböző tervezetek nyilván más-más határokkal és más-más központokkal kalkuláltak), ám a tervezet még a forradalom kitörése előtt eltűnt valamelyik hivatali íróasztal fiókjának a mélyén.

Időközben túlfejlesztetté vált a főváros ipara is, és e gond orvoslására már a 60-as években megindult az ipar egy részének vidékre telepítése és a budapesti ipartelepítés korlátozása. Háttérbe szorult a közlekedési és kommunikációs infrastruktúra fejlesztése, jelentős vívmány volt viszont a falvak villamosítása. A gazdasági növekedés területfejlesztési szempontból legfontosabb erőforrása – egészen a 70-es évek közepéig – a munkaerő volt. Ez a migráció demográfiailag megrendítette a falvakat és társadalmilag instabillá tette a városokat. Eredményként könyvelhető el ugyanakkor, hogy a teljes foglalkoztatottság és a viszonylag nivellált bérrendszer a nagytérségi kiegyenlítődés irányába mutatott.

b/ A „magyar modell” kiteljesedése (1968-82). A gazdasági és politikai életben (és ehhez köthetően a települési és területi folyamatokban) lezajlott változásokat is mutatta az 1968-ban életbe lépett, Nyers Rezső nevével fémjelzett „új gazdasági mechanizmus”, mely a tervutasításos rendszert a közvetett állami szabályozással váltotta fel, s bizonyos polgári liberalizációval is együtt járt. A reform alapvető ideológiai újítása volt, hogy a korábbi időszaknak a csak a termelést preferáló társadalomképébe a fogyasztást, az életszínvonal növelését is elfogadott elemként építette be. A terület- és településfejlesztés középpontjába a lakossági életkörülmények és az infrastruktúra fejlesztése és működtetése került. A hatvanas évtized végén épült fel az utolsó „szocialista város” (Leninváros), de az új idők jeleként már nem kohászati, hanem petrolkémiai profillal. A 60-as, 70-es évek fő trendje a nagytérségek, a megyék és a főbb településtípusok viszonylatában kibontakozó közeledés volt, s a folyamat fontos eleme volt a lakossági jövedelmek nivellálódása.


Ez az állapot azonban csupán átmeneti volt: az államosítások és az erőszakos kollektivizálás miatt a tulajdonosok aránya minimálisra csökkent; fordulat majd csak a 80-as években következik be.

Az ország regionális felosztásának gondolata az 1960-70-es évek fordulóján vetődött fel ismét. Ebben az időszakban is több alkalommal történt kísérlet hazánk területének régiókra történő felosztására, ám azok – szokás szerint – vagy felülről vezéreltek voltak, vagy csak elméleti síkon, tudományos műhelyekben születtek meg, így nem voltak hosszú életűek, a gyakorlatba pedig nem sikerült átültetni őket.

Az elméleti síkon megtervezett regionális felosztási tervek közül alábbiakat lehet megemlíteni:
a/ Bibó István 1975-ben született javaslata értékelte az 1971-es tervezési-gazdasági körzetbeosztást, és ennek kapcsán egy központi szuperrégió , valamint öt vidéki régió kialakítását javasolta.

Bibó István régió-beosztási javaslata

Forrás: Hajdú (2001)

b/ Krajkó Gyula tervezete alapvetően hazánk mezőgazdasági adottságait, jellemzőit elemezte és ezek alapján született meg nyolcrégiós beosztási javaslata.

c/ A Közgazdasági Egyetem hazánk természetföldrajzi jellemzőinek figyelembevételével készítette el tízrégiós javaslatát (ábra).

 

Elméleti terület-beosztási javaslatok

Hajdú (2001)

d/ Tóth József terület-beosztási javaslata az összes többitől eltérően hazánk területét mindössze négy nagy régióra kívánta felosztani.

A „gyakorlati oldal” – a szocialista tervgazdasági időszak - regionális beosztási elképzelései
a/ Országos Tervhivatal: a Hivatalban az ipari-termelési adatok alapján elkészült egy hétrégiós területi felosztás. 

b/ Az Építési és Városfejlesztési Minisztérium kilencrégiós javaslata. Ez az elképzelés – a fentiektől eltérően, melyek általában csak egy adottságra vagy jellemzőre koncentráltak – már a maga komplexitásában vizsgálta a régiófelosztást és régiós felosztási javaslatát településhálózat-fejlesztési célokra szánta. 

Gyakorlati terület-beosztási javaslatok

Forrás: Hajdú (2001)

c/ 1971: a 101/1971. OT-ÉVM közös rendelet szabályozza és kialakítja a tervezési-gazdasági körzet néven ismertté vált hatrégiós területbeosztást (ezek a tervezési-gazdasági körzetek 1971-1980 között „működtek”). A tervezési-gazdasági körzetek központjai Budapest, Miskolc, Debrecen, Szeged, Pécs és Győr voltak. Ezek a városok lettek az ún. kiemelt felsőfokú központok, körülöttük azonban nem alakultak ki igazi régiók (Hajdú, 2001).

A szocializmus tervezési-gazdasági körzetei

Forrás: Hajdú ( 2001)

Az adott régiók  is alakulhattak ki, mert az 1971-es Országos Településhálózat-fejlesztési Koncepció (OTK) „helyzetbe hozta” a többi megyeszékhelyet is. A felsőfokú központok fejlesztését prioritásként kezelte a megye többi településével szemben, így a megyeszékhelyek képesek voltak megakadályozni a regionális hatalmi átrendeződést (a korszak ezen jellegadó településfejlesztési dokumentuma infrastrukturális és ellátottsági fejlesztési célokat határozott meg a központi funkciók szerint szétválasztott hierarchikus települési szintekre vonatkozólag) (Miklóssy, 1998).

A hetvenes évtized a vidéki nagyvárosok, azon belül is főleg a megyeszékhelyek fejlődésének korszaka; tömeges lakásépítések (főleg lakótelepek) zajlottak és tömegessé vált a gépkocsi-használat. A településhálózatban viszont súlyos periferizálódás következik be: a körzetesítés folyamata kistelepülések százait lehetetlenítette el (iskolabezárások, vasúti szárnyvonalak felszámolása stb.), 1950 és 1985 között majdnem kétszázzal csökkent az önálló települések száma a városokhoz csatolás következtében.

A fenti felosztásból kitűnik, hogy már ekkor felvetődött a kérdés: milyen legyen a területi tervezési beosztás hazánkban, amivel biztosítani lehet a regionális tervezés és a konkrét gazdasági fejlesztések összhangját? Az „új gazdasági mechanizmus” utószeleként értékelhető az a felismerés, amely a korábbi merev, centralista-etatista tervezéssel szemben nagyobb hangsúlyt kívánt helyezni a helyi (például települési) igények és lehetőségek figyelembevételére, így a lakosság életkörülményeiben mutatkozó különbségek megszüntetésére, mérséklésére. Látható tehát, hogy ekkor a területi tervezés – egy rövid időre legalábbis – ismét felértékelődött.

Az elképzelések gyakorlatba való átültetése, a tervezési-gazdasági körzetek hosszú távú, életképes működése azonban nem történt meg, több ok miatt:

  • a közigazgatás területi beosztását nem érintette e körzetek kialakítása;
  • nem valósult meg a decentralizáció;
  • nem volt megfelelő intézményrendszer, nem alakult ki a körzetek munkaszervezete.   

A nyílt rendszerválság kifejlődése (1982-89).
A hetvenes évek végére az ország az adósságválság szélére sodródott, megtorpant a gazdasági növekedés, az életszínvonal emelkedése. A hagyományos nehézipar válsága kibontakozik, s ez súlyos térségi depresszió eljövetelét vetítette előre.

A nyolcvanas évek során a gazdaságban véget ért a nagy termelő ágazatok termelési expanziója és ezzel párhuzamosan új típusú gazdálkodó szervezetek jelentek meg. Ebben az időszakban a termelés („munka”) és a fogyasztás társadalmi kategóriái mellett elfogadottá vált a vállalkozás mint társadalmilag és politikailag is elismert érték. Az évtized közepétől már megindult, de csak a rendszerváltozás után teljesedett ki továbbá az a kettős tendencia, melynek során a termelési válság egyre egyenletesebben söpört végig és terült szét az országban, míg a megújulás rendkívül erős térségi-települési koncentrációt mutat(ott).

Az évtized végére tehát kialakult egy többszektorú gazdasági szféra, de a gazdálkodók között egységes szabályozási környezet és kohézió hiányában nem jött létre együttműködés, így dinamikus fejlődés helyett koordinációs és kooperációs feszültségek, társadalmi és környezeti egyensúlyhiány, erősödő társadalmi polarizáció és szociális szegregáció jellemezte a demokrácia és piacgazdaság építésének útjára lépett országot.

A régiók és a régióalkotási kísérletek problémaköre a rendszerváltás után
A demokratikus jogállam és a piacgazdaság kiépítése hazánkban is radikális változásokat okozott politikai, gazdasági és társadalmi szinten egyaránt. A 90-es évek közepére a gazdaságban a magántulajdon vált meghatározóvá (az állami tulajdonú termelési eszközök 90%-os aránya alig 10%-ra esett vissza), köszönhetően a privatizációnak, a kárpótlásnak és a külföldi tőkebefektetéseknek. Az ország gazdasága új irányba orientálódott: legfőbb gazdasági partnerünk az EU (azon belül Németország) lett, míg az egykori KGST és a volt Szovjetunió részesedése a töredékére csökkent.

A területiség a politika szintjén is felértékelődött: új intézményi elemet jelentett a helyi önkormányzatok megszervezése, illetve a politikai életnek helyi szintekhez (választókörzet, település) való kötése. Tét lett tehát a helyi, térségi gazdasági potenciál, a helyi, térségi hatalom is, annak lehetőségét hordozva, hogy lokálisból regionális vagy akár országos jelentőségűvé emelkedjék. A rendszerváltást közvetlenül követő időszakban lehetőség kínálkozott egy esetleges közigazgatási reform megvalósítására is. Az új politikai erők közül az SZDSZ és a FIDESZ nyíltan megyeellenes volt, míg a hatalomra került, MDF vezette kormány megőrizte a megyerendszert, ám a helyi önkormányzatokra helyeződött a közigazgatás súlypontja.

Regionális szinten létrehozták az ún. Köztársasági Megbízotti Hivatalokat, azonban ezek tényleges szerepe és hatásköre lebegtetett volt, és az 1994-es kormányváltás után meg is szüntették a hivatalokat és az ellenőrző, koordináló jogkört a Megyei Közigazgatási Hivatalok kapták (Miklóssy, 1998).

A Köztársasági Megbízotti Hivatalok működési területei

Forrás: Miklóssy ( 1998)

Az 1990-es évek közepén azonban – részben az Európai Uniós csatlakozás ösztönző hatásának eredményeként – egyre élesebben vetődött fel a közigazgatási hatáskörrel is rendelkező régiók kialakításnak a gondolata. A régiós beosztással kapcsolatban ugyanakkor bizonyos alapvető követelmények is megfogalmazódtak:

  • a régiós felosztásnak ki kell elégítenie a stabilitás, a (minél hosszabb távú) állandóság igényét ;
  • a régiók az ország területét teljes egészében és ismétlésmentesen kell, hogy lefedjék;
  • az ily módon létrejött régiók rendszeres statisztikai információszolgáltatásra kötelezettek.  

A vitában fokozatosan két egymással szembenálló álláspont kristályosodott ki, a megyék, illetve a regionalizmus képviselőinek a véleménye: A „megyések” mindenáron védelmezték a megyét az évezredes történelmi hagyományokra hivatkozva , szerintük a megye is ki tudja elégíteni a NUTS II-szint követelményeit, eredményesen betöltheti a régiós szint szerepét. A regionalisták érvei szerint viszont az Európai Unió nem fog tárgyalni egyenként mind a 19 megyével, amelyek nem tudnak megfelelni az uniós támogatási politika alapvető egységével, a NUTS II-szintű régióval szemben támasztott követelményeknek. Ennek következtében ki kell alakítani az ország új, regionális területi beosztását, viszont a megyék továbbra is tökéletesen kielégítik a NUTS III-szintű követelményeket. Emellett érveik között szerepelt, hogy a nemzetközi versenyképességet befolyásoló tényezők komplex fejlesztéséhez, a regionális piacok szervezéséhez a mai megyéknél kiterjedtebb területi egységekre van szükség. Ezzel együtt a területi decentralizációnak a régiók belső kohézióját is erősíteni kell. Ennek előnyei megnyilvánulhatnak a régiókra vonatkozó fejlesztési koncepciók összehangolásában.

A fent említett ellentétek, a szakmai és politikai konszenzus hiánya hatására az 1996. évi XXI. Törvény a területfejlesztésről és területrendezésről a régiók vonatkozásában nem fogalmazott egyértelműen.


Ezek az elképzelések neves regionalisták és gazdaságföldrajzi tudósok tollából születtek, természetesen más-más szempontok és elvek figyelembevételével és így természetesen egymástól eltérő végeredménnyel.

Ez a régió a fővárosból, továbbá Pest, Nógrád, Szolnok, Komárom és Fejér megyékből állt volna.

OT: Országos Tervhivatal; ÉVM: Építési és Városfejlesztési Minisztérium.

Erre az EUROSTAT régiós adatbázisának feltöltése miatt van szükség.

Meg kell jegyezni, hogy ezek a megyék csak történetiségükben évezredesek, területiségükben már korántsem.

Egyrészt a törvény fogalom-magyarázatában – mint már korábban említésre került – a régiók két típusát különítette el:
a) tervezési-statisztikai (nagy) régió: több megye (a főváros) területére kiterjedő, az érintett megyék közigazgatási határával határolt, egybefüggő tervezési, illetve statisztikai területi egység;
b) fejlesztési régió: egy vagy több megyére (a fővárosra) vagy azok meghatározott területére kiterjedő társadalmi, gazdasági vagy környezeti szempontból együtt kezelendő területi egység.

Másrészt a törvény létrehozta ugyan a Regionális Fejlesztési Tanácsokat, de megalakításukat csak két, kiemelten fontos térségben tette kötelezővé (Budapest és a Balaton), a többi területen meghagyta az önkéntességet, és ezzel összefüggésben semmit nem mondott a régiók határairól (ez különösen a tervezési-statisztikai régiók esetében hiányzott).

Sokkal egyértelműbb és pozitívabb megközelítést alkalmazott a törvény a megyékkel szemben. A korábbi hatáskör-elvonási folyamattal szakítva jogokat juttatott a megyei szintnek: létrehozta a Megyei Területfejlesztési Tanácsok intézményét, és a feladataik közé sorolta a megyei területfejlesztési koncepciók és fejlesztési programok elkészítését, valamint a megyékbe decentralizált pénzekről történő döntést. Ezzel tulajdonképpen tisztázódott, hogy a megye a NUTS III-szintet képviseli.

A törvényre támaszkodva a magyarországi megyék vezetői intenzív tárgyalásokat kezdtek egymással, és ezek eredményeként 1997 közepére több Regionális Fejlesztési Tanács és ennek megfelelő fejlesztési régió jött létre. Nevezetesen:
Északkelet-Magyarországi Régió: Borsod-Abaúj-Zemplén megye, Hajdú-Bihar megye, Heves megye, Jász-Nagykun-Szolnok megye, Nógrád megye, Szabolcs-Szatmár-Bereg megye;
Dél-Alföldi Régió: Bács-Kiskun megye, Békés megye, Csongrád megye;
Dél-Dunántúli Régió: Baranya megye, Somogy megye, Tolna megye, Zala megye;
Nyugat-Dunántúli Régió: Győr-Moson-Sopron megye, Vas megye, Zala megye;
Közép-Dunántúli Régió: Fejér megye, Komárom-Esztergom megye, Veszprém megye;
Közép-Magyarországi Régió: Budapest, Pest megye;
Balaton Régió: ez a Balaton környékén elhelyezkedő településeket foglalta magában, és nem követte a megyehatárokat;
Budapesti Agglomerációs Régió: ez Budapestet és az agglomerációban elhelyezkedő településeket foglalta magában, és nem követte a megyehatárokat.

Az Északkelet-Magyarországi Régió túlságosan nagy mérete és az ebből adódó működési nehézségek, a Nyugat-Magyarországon is megfigyelhető problémák (lásd Zala megyét, amely egyszerre két fejlesztési régióhoz is tartozott), valamint az Európai Unió ösztönzése egy egyértelmű régió-rendszer kialakítására továbblépésre ösztönözte a kormányzatot, amely azonban az 1998. májusában megtartandó országgyűlési választások előtt már nem mert igazán határozott, egyirányú lépéseket tenni.

Ennek következtében 1998 márciusában az Országgyűlés által elfogadott Országos Területfejlesztési Koncepcióban (35/1998. (III. 20.) OGY. Határozat) csak arra került sor, hogy létrehozták a hét tervezési-statisztikai régiót (táblázat), és meghatározták, melyik megye melyik régióba tartozik.

A magyar tervezési-statisztikai régiók adatai, 2001.


Régió

Terület (km²)

Népesség (ezer fő)

Népsűrűség (fő/km²)

Közép-Magyarország

6919

2862

413,7

Közép-Dunántúl

11 236

1125

100,1

Nyugat-Dunántúl

11 209

1000

89,2

Dél-Dunántúl

14 169

992

70,0

Észak -Magyarország

13 429

1290

96,1

Észak-Alfö1d

17 729

1551

87,5

Dél-Alfö1d

18 339

1378

75,1

Ország összesen

93 030

10 198

109,6

NUTS II-átlag (EU)*

20 918

1707

117,4

Forrás: KSH, *EUROSTAT

Ezzel Magyarországon tulajdonképpen létrejöttek a NUTS-rendszernek megfelelő tervezési-statisztikai egységek, amelyeket a KSH jelentése alapján az EUROSTAT elfogadott:

  • lokális szinten megjelennek a települési önkormányzatok (NUTS V.) és
  • a 150 kistérség (NUTS IV.)
  • regionális szinten a főváros és a 19 megye (NUTS III.), valamint
  • a 7 tervezési-statisztikai régió (NUTS II.) és
  • az egy országos szint (NUTS I.) (6. táblázat).

A régióközpontok kérdésében sem született még döntés, pedig vitathatatlan, hogy a régiók működése szempontjából alapvető fontosságú a nagyvárosok térszerkezet-formáló hatása. Ma kiéleződni látszik a városverseny a régióközponti szerepkörért, hiszen alapvető fontosságú, hogy a régióközpont ne csak nevében legyen régiója központi települése, hanem el is tudja látni annak a területnek regionális funkcióit.

Az 1996-os területfejlesztési törvény megszületése után felhalmozódott tapasztalatok, valamint a területfejlesztés számos pontján felmerülő kérdések az 1998-ban hatalomra került új kormányt a jogi szabályozás újragondolására kényszerítették, és ez vezetett az 1999. évi XCII. törvény elfogadásához, amely módosította az 1996. évi XXI. törvényt. A jogszabály még szintén kétfajta régiós intézményrendszert különböztetett meg, a Regionális Fejlesztési Tanácsot és a Térségi Fejlesztési Tanácsot, a kettő közül azonban egyértelműen az előbbit preferálta. Kimondta, hogy a Regionális Fejlesztési Tanácsokat az Országos Területfejlesztési Koncepcióban meghatározott tervezési-statisztikai régiókban kell létrehozni. Szabályozta a régiók központjainak, munkaszervezeteik székhelyeinek a meghatározását: amennyiben a tanácsok alakuló üléseiken minősített többséggel nem tudnak megegyezni, úgy a kormány jelöli ki azokat.

A régiók másik típusát a Térségi Fejlesztési Tanács képezte, amellyel kapcsolatban a jogszabály az önkéntességet hangsúlyozta: „A régió, illetve a megyehatárokon túlterjedő, továbbá egyes kiemelt területfejlesztési feladatok ellátására a Regionális Fejlesztési Tanácsok, illetve a Megyei Területfejlesztési Tanácsok Térségi Fejlesztési Tanácsot hozhatnak létre”.

A regionális politika és intézményrendszer átalakításáról létező elképzelések
A hazai regionális folyamatok új irányba való fordításának, a régiók esetleges átalakításának, új keretek között történő működésének és új funkciókkal, hatáskörökkel való felruházásának kérdése felvetette és felveti azt a problémát, mely szerint szükségessé válhat a régiók határainak újrarajzolása, rögzítése, hosszú távú életképességének biztosítása, feltéve, ha ez egy átfogó közigazgatási reform keretében zajlik le.

Az EU-csatlakozási folyamat egyik központi kérdése a regionális közigazgatás erősítésének a problematikája. „Az uniós csatlakozás a magyar közigazgatás szerkezete, szabályozása szempontjából tulajdonképpen nem tesz szükségessé kötelező alkalmazkodást, hiszen az uniós álláspont szerint az államon belüli hatalmi szerkezet, ezen belül a közigazgatás formálása nemzeti belügy.” (Pálné, www.delalfold.hu/aktualis/forum).

A hazai közigazgatásban a regionális szint nem méret-specifikus, hanem funkcionális jelleggel jelent meg, tulajdonképpen azért, hogy megyék feletti közigazgatási szintet képezzen. Önkormányzati igazgatási szintként a régiónak, a regionális szintnek Magyarországon nincs történeti hagyománya sem funkcionálisan, sem pedig területi értelemben. Ez nem jelenti azt, hogy ne lehetne kialakítani a regionális közigazgatási szintet, csupán annyit, hogy olyan tartalmi elemet kell beépíteni a magyar közigazgatásba, amelynek ilyen formában nincs előzménye (II. József és Bach Sándor regionális igazgatási egységei nem jelentettek önkormányzati szintet).

A regionális önkormányzat legalább három megközelítésben (kis-, közép-, nagy regionális) hozható létre:

  • A kisregionális rendszerben valójában megyepárok létrehozásáról, a szomszédos megyékre szervezett egységekről (8-10) beszélhetünk.
  • A mezoregionális rendszer a három megyés (5-7 egységes) struktúrát jelentheti potenciálisan.
  • A nagyregionális önkormányzati struktúra nem jelenthetne többet az ország három-négy egységre történő felosztásánál.

Magyarország térszerkezetének jövője alapvetően azon múlik, hogy az integrációs csatlakozás utáni új források felhasználásában milyen decentralizációs stratégiát követ majd a kormány.
Magyarország számára a teljes decentralizáció kínálhatja a leghatékonyabb megoldást; e modell alkalmazásának kulcskérdése a széles körű autonómiával rendelkező, választott testületek által irányított közigazgatási régiók kialakítása lehet.

Régiókra Magyarországon azért lesz szükség, mert az európai területfejlesztés gyakorlata egyértelműen bizonyította, hogy a körülbelül 1,5–2,0 millió fős népességet felölelő, önkormányzati elvek alapján irányított szubnacionális szint a régió gazdasági kapacitásai és strukturális adottságai folytán:

  • a gazdaságfejlesztési orientációjú regionális fejlesztési politika érvényesítésének optimális térbeli kerete;
  • a posztindusztriális térszervező erők működésének és ezek kölcsönkapcsolatai fejlesztésének megfelelő terepe;
  • az érdekérvényesítés fontos és hatékony színtere;
  • a regionális politika modern infrastruktúrájának és professzionális szervező-tervező-végrehajtó apparátusának kiépítéséhez a legmegfelelőbb méretű térbeli egység;
  • az Európai Unió regionális és kohéziós politikai döntési rendszerének meghatározó eleme (Horváth, www.bankarkepzo.hu/spp/mod16.htm#63).

A decentralizált (vagy regionális) államszervezeti rendszer szerves fejlődéssel, komplex jogi szabályozás nyomán alakulhat ki. Az ennek előfeltételeit megteremtő elveket az alkotmányban célszerű rögzíteni, nevezetesen:

  • Az állam fejlesztő tevékenységében, gazdaságpolitikájában épít a területi adottságok, lehetőségek és a térelemek közti kölcsönkapcsolatokra és törvényszerűségekre, ezek hasznosítása révén a társadalmi alapfunkciók gyakorlásához biztosítja a szükséges feltételeket.
  • Az állam a társadalmi méltányosság és igazságosság elvét érvényesítve saját eszközeivel közreműködik az életkörülményekben megmutatkozó objektív területi különbségek mérséklésében.
  • Az állam aktív regionális politikája emellett elősegíti a gazdasági tevékenységek és funkciók területi decentralizálását.
  • Az állam regionális politikai feladatait és eszközeit megosztja az önkormányzatokkal, a területi koordinációs jogosítványokat a területi és regionális önkormányzatokhoz delegálja (Horváth, www.bankarkepzo.hu/spp/mod16.htm#63).

A regionális önkormányzat intézményi struktúrájára több alternatíva képzelhető el. A lehetséges változatok közüli választást az befolyásolja, hogy

  • milyen alkotmányos pozíciókat szán a politikai döntéshozó a régióknak: korlátozott, meghatározott stratégiai jellegű feladatokra koncentrál funkcióik kijelölésekor, vagy pedig széles irányítási jogkörökkel rendelkező területi egységek létrehozására törekszik;
  • milyen választási rendszer alapján szerveződnek meg a regionális testületek;
  • miként alakul finanszírozási rendszerük, lesz-e adókivetési joguk;
  • milyen elvek alapján működjön a régiók jogszabályalkotása; illetve
  • milyenek lesznek kapcsolataik a települési és a megyei önkormányzatokkal (Horváth, www.bankarkepzo.hu/spp/mod16.htm#63).

Ez persze nagyon kényes kérdés, mármint a közigazgatás reformjának és a régiók ezzel kapcsolatos átalakításának, közigazgatási funkciókkal való felruházásának a problematikája. Rengeteg érv sorakoztatható fel pro és kontra egyaránt és egyben (már amennyiben a jövőben a területi önkormányzati szint alapegységei a választott testülettel rendelkező régiók lennének a megyék helyett) felveti az Alkotmány módosításának a kérdését is, ami alapvetően átfogó politikai és társadalmi konszenzust igényelne (ennek realitása tehát pillanatnyilag igen csekély). Sok szakértő véleménye szerint azonban nem feltétlenül szükséges a választott önkormányzattal rendelkező régiók létrehozása, azaz a politikai-önkormányzati régiók életre hívása. „Ma még egyáltalán nem bizonyítható, hogy a területfejlesztési régiók képesek lesznek politikai egységgé válni, mint ahogy az sem, hogy a magyar állami-politikai mechanizmus be tudja fogadni a régiókat a megyék helyén.” (Pálné, 1999)

A közigazgatás területi struktúrájának megújítása természetesen sok időbe telik, több választási ciklust is átfoghat, hiszen a regionális önkormányzati rendszer kialakítása nagyon sokoldalú, alapos előkészítést igényel, aminek során fel kell mérni a változtatások várható társadalmi, gazdasági és politikai következményeit egyaránt és a legkülönfélébb, rendkívül szerteágazó érdekeket is összhangba kell hozni.

Európai Uniós csatlakozásunk egyik fontos előfeltételeként és harmonizációs lépeseként hazánk kialakította az EU-konform NUTS-struktúrát és ezen belül létrehozta az ország területét lefedő hét tervezési-statisztikai régiót. Ma ezek a régiók jelentik a mindenkori területfejlesztés méretgazdaságossági szempontjainak megfelelő térbeli kereteket, alapját képezik az EU-s és a magyar területi-regionális politika összehangolásának (regionális fejlesztések megtervezése és kivitelezése, a döntések és pénzforrások decentralizációja, területi problémák kezelése, interregionális kapcsolatok alakítása és a Strukturális Alapok segélyeinek igénybevétele).

A hazai területfejlesztési régiórendszer a Központi Statisztikai Hivatal által meghatározott hét NUTS II-szintű régión alapul, amely régiók megfelelnek a tervezési és a területfejlesztési területi egységekkel szemben támasztott követelményeknek. A hét régió az ország területét teljes mértékben és ismétlésmentesen lefedi, minden megye egy és csakis egy régióhoz tartozik, s a régióhatárok mindenhol követik az őket alkotó megyék közigazgatási határait.

Az európai normáknak megfelelő tervezési-statisztikai régiók alulról szerveződő, önkéntes létrehozására a 90-es években nem volt esély, ezért azokat törvényi úton, felülről szabályozva kellett létrehozni: ennek tett eleget az 1996. évi XXI. törvény, majd főként annak 1999. évi módosítása (1999. évi XCII. tv.). Ezek a régiók tehát elvileg már alkalmasak a csatlakozás után a Strukturális Alapokból nekünk „járó” támogatások felvételére, a működéshez szükséges alapvető intézményi keretek is létrejöttek (bár ezek finomítására, továbbfejlesztésére természetesen még szükség van).

 

Irodalom

Baráth Etele (2003): A regionális tervezés, fejlesztés új dimenziói és igényei. – Területi Statisztika 6. (43.) évf. 3. szám, pp. 199-204.
Bernek Á. (szerk.) (2002): A globális világ politikai földrajza. – Budapest, Nemzeti Tankönyvkiadó Rt.
Beyme, K. von (1988): Regionalpolitik in der DDR. – In.: Gert-Joachim Glaessner (Hrsg.): Die DDR in der Ära Honecker. Opladen, Westdeutscher Verlag GmbH.
Balázs I. (1993): Gondolatok a regionalizációról. – MKI, Budapest. Közigazgatási Füzetek 10.
Bibó István. (1972): Közigazgatási területrendezés. – In: Bibó István összegyűjtött munkái (szerk.: Kelemeny I. – Sárközi M. 1981). Budapest, Akadémiai Kiadó, pp. 143-294.
Bibó István (1986): A kelet-európai kisállamok nyomorúsága. – In.: Válogatott tanulmányok, II. kötet, pp. 187-265. Budapest.
Bocsor M. – Kengyel Á. – Szűcs A. (2000): A területfejlesztési politika új irányai az Európai Unióban. – Közgazdasági Szemle, XLVII. évf., pp. 932-948.
Chlad, M. (2001): A Cseh Köztársaság területi beosztásának rendszere és a fejlődés területi különbségei. – Területi Statisztika, 4. (41.) évf. 5. szám, pp. 417-439.
Christaller, W. (1933) (1966): Central Places in Southern Germany. – New Jersey, Prentice Hall, Englewood Cliff.
Cséfalvay Zoltán (1997): Aufholen durch regionale Differenzierung? – Stuttgart, Steiner Verlag.
Csató T. – Gunst P. – Márkus L. (1987): Egyetemes történelmi kronológia I. – Budapest, Tankönyvkiadó.
Dőry T. (2001): Az innováció kutatások megjelenítése a regionális elemzésekben – Az innováció regionális perspektívában. – Tér és Társadalom 2., pp. 87-106.
Dőry T. – Rechnitzer J. (2000): Regionális innovációs stratégiák. – Budapest, Oktatási Minisztérium.
Enyedi Gy. (1978): Kelet-Közép-Európa gazdaságföldrajza. –Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, pp. 221-252.
Enyedi Gy. (1996): Regionális folyamatok Magyarországon. – Ember – Település – Régió. Budapest, Hilscher Rezső Szociálpolitikai Egyesület.
Enyedi Gy. - Horváth Gy. (2002): Táj, település, régió. Magyar Tudománytár sorozat II. Kossuth.
Faluvégi A. (1997): Az uniós területi osztályzás és a regionális támogatás rendszere. – Statisztikai Szemle 1., pp. 5-16.
Faluvégi A. (2002): A területi statisztikai adatbázisok kialakulása, helyzete, fejlesztési lehetőségei. – Területi Statisztika 5. (42.) évf. 4. szám, pp. 321-341.
Faluvégi A. (2003): A regionális és a városi statisztika az Európai Unió követelményeinek tükrében. – Területi Statisztika 6. (43.) évf. 3. szám, pp. 212-230.
Farkas J. (1984): Az innováció társadalmi-gazdasági akadályai. – Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó.
Forman B. (2001): Az Európai Unió strukturális és előcsatlakozási alapjai. – Budapest, az Európai Bizottság Magyarországi Delegációja.
Frisnyák Sándor (1995): Magyarország történeti földrajza. Nemzeti Tankönyvkiadó.
G. Fekete É. – Bodolai É. (1995): Együtt! – De hogyan? Kistérségi szerveződések megjelenése a területfejlesztésben. – MTA RKK-PHARE.
G. Fekete É. (1997a): A kistérségi tervezés néhány sajátossága. – Tér és Társadalom 3. sz., pp. 101-107.
G. Fekete É. (1997b): Helyi kezdeményezésen alapuló térségfejlesztés. – In: Elméleti és gyakorlati kihívások az ezredforduló gazdaságában. A miskolci közgazdászképzés megkezdésének 10. évfordulója alkalmából rendezett tudományos konferencia előadásai. Miskolc, pp. 155-161.
Gál Z. (1998): A pénzintézeti szektor területfejlesztési kérdései Magyarországon – Tér és Társadalom 4., pp. 43-67.
Gál Z. (2000a): A regionális tudomány új irányzata: a pénzügyi földrajz. – Tér és Társadalom 2-3., pp. 9-21.
Gál Z. (2000b): Az innováció regionális intézményrendszere – Európai Tükör, V. évf. 3. sz., pp. 22-51.
Gunst P. – Jemnitz J. – Márkus L. (1987): Egyetemes történelmi kronológia II. – Budapest, Tankönyvkiadó.
Gyévai Z. – Martin J. P. – Simon E. (2000): Brüsszeli alapozó. Régiós képviselet az EU-ban. – Figyelő, 2000. május 11-17., pp. 22-23.
Győrffy Gy. (1983): István király és műve. – Budapest, Gondolat Kiadó, pp. 191-210.
Hajdú Z. (1989): Az 1956-os közigazgatási területbeosztási reformterv földrajzi kérdései. – Tér és Társadalom III/4., pp. 43-61.
Hajdú Z. (1993): A magyar megyerendszer történeti, területi fejlődési sajátosságai. – Comitatus Önkormányzati Szemle III/1-2., pp. 56-62.
Hajdú Z. (2001): Magyarország közigazgatási földrajza. – Budapest-Pécs, Dialóg Campus Kiadó.
Halkier, H. – Danson, M. – Damborg, C. (eds.) (1998): Regional Development Agencies in Europe. – London, Jessica Kingsley.
Heil P. (1999): Az Európai Unió támogatási programjai Magyarországon. – Területi Statisztika 2. (39.) évf. 5. szám, pp. 391-397.
Horváth Gyula (1997): Európai integráció, keleti bővítés és a magyar regionális politika. – Tér és Társadalom 11., pp. 17–56.
Horváth Gyula (1998a): Európai regionális politika. – Budapest-Pécs, Dialóg Campus Kiadó.
Horváth Gyula (1998b): Az átmenet regionális hatása Kelet-Közép-Európában. – Területi Statisztika 1. (38.) évf. 4. szám, pp. 295-318.
Horváth Gyula (szerk.) (1998c): A régiók szerepe a bővülő Európai Unióban. – Pécs, MTA RKK.
Horváth Gyula (1999): Kutatás, felsőoktatás és regionális átalakulás. – Magyar Tudomány 4., pp. 447-458.
Horváth Gyula (2000): Európai regionális politika és a kelet-közép-európai bővítés. – In: Horváth Gyula (szerk.): A régiók szerepe a bővülő Európai Unióban. Pécs.
Horváth Gyula (2001): Regionális támogatások az Európai Unióban. – Budapest, Osiris Kiadó.
Illés Iván (2002): Közép- és Délkelet-Európa az ezredfordulón. Átalakulás, integráció, régiók. – Budapest-Pécs, Dialóg Campus Kiadó.
Joó R. (1988): Etnikumok és regionalizmus Nyugat-Európában. – Budapest, pp. 129-140.
Kengyel Á. (1999): Az Európai Unió regionális politikája. – Budapest, Aula Kiadó.
Kengyel Á. – Perjési V. (2000): A strukturális alapok magyarországi felhasználásának lehetséges intézményrendszere. – Külgazdaság, XLIV. évf., pp. 28-30.
Kiss L. - Tóthné Igó Zs. (2003): Régiótörténet (Észak-Magyarország). In: Az idegenforgalmi tevékenység néhány elméleti és gyakorlati kérdése
Kohl, H. – Marcinek, J. – Nitz, B. (1978): Geographie der DDR. – Gotha/Leipzig, VEB Hermann Haack, Geographisch-Kartographische Anstalt.
Kovács T. (1998): Vázlatrajz a magyarországi régiókról. – Területi Statisztika 1. (38.) évf. 2. szám, pp. 144-153.
Kovács Tibor (1999): Polémia a magyarországi régiókról? – Területi Statisztika 2. (39.) évf. 2. szám, pp. 107-116.
Kovács T. (2001): Az Európai Unió regionális politikája. – In.: Pallai L. (szerk.): Nemzetállam – Szuverenitás – Integráció. Debrecen, Debreceni Egyetem.
Kovács T. (2003): A területbeosztások statisztikai dilemmái. – Területi Statisztika 6. (43.) évf. 3. szám, pp. 205-211.
Kristó Gy. (1988): A vármegyék kialakulása Magyarországon. –  Budapest, Magvető Kiadó.
Lorenz, D. (1989): Trends towards Regionalism in the World Economy. – Intereconomics, Vol. 24. No. 2.
Lorenz, D. (1991): Regionalisation versus Regionalism – Problems of Change in the World Economy. – Intereconomics, Vol. 26. No. 1.
Lorenz, D. (1992): Economic Geography and the Political Economy of Regionalization: The Example of Western Europe. – The American Economic Review, May.
Mező F. (2000): Debrecen városfejlesztési lehetőségei. – Északkelet-Magyarország 10., pp. 3-16.
Mezősi G. (1993): A földrajzi táj. – In.: Borsy Z. (szerk.): Általános természetföldrajz. – Budapest, Nemzeti Tankönyvkiadó.
Miklóssy E. (1998): Régiók Magyarországon, rövid történeti áttekintés. – Comitatus Önkormányzati Szemle VIII/11-12., pp. 64-75.
Navracsics T. (1997): Integráció és kohézió: Az Európai Unió regionális politikája. – Comitatus, pp. 126-145.
Nemes Nagy J. (1997): Régiók, regionalizmus. – Educatio, 3. sz., pp. 407-423.
Nemes Nagy J. (1998): Vesztesek – nyertesek – stagnálók. A társadalmi-gazdasági változások regionális dimenziói. – Társadalmi Szemle 8-9., pp. 5-18.
Nemes Nagy J. (1998): A tér a társadalomkutatásban. – Ember – Település – Régió. Budapest, Hilscher Rezső Szociálpolitikai Egyesület.
Paasi, A. (1991): Deconstructing regions: notes on the scales of spatial life. – Enviromental and Planning A., Vol. 23., pp. 239-256.
Palánkai T. (1999): Magyarország integrációérettsége. Az integráció mérésének néhány kérdése. – Ezredforduló 3., p. 29.
Pálné Kovács I. (1999): Régiók Magyarországon? – Ezredforduló, 2. szám, p. 25.
Pálné Kovács I. (1999): Regionális politika és közigazgatás. – Budapest-Pécs, Dialóg Campus Kiadó.
Pálné Kovács I. (2000): A különböző területfejlesztési szereplők és intézmények szerepe és feladatai. Területfejlesztési szakemberek képzése. Bevezetés a területfejlesztés kérdéseibe. 2. modul. – Budapest.
Probáld F. (1995): A regionális földrajz helye a geográfiában (Háttérvázlat). Regionális Tudományi Tanulmányok, 2. sz. – Budapest, ELTE Regionális Földrajz Tanszék, pp. 35-63.
Rechnitzer János (1993): Szétszakadás vagy felzárkózás. A térszerkezetet alakító innovációk. – MTA RKK, Győr.
Rechnitzer János (1998): Területi stratégiák. – Budapest-Pécs, Dialóg Campus Kiadó.
Schwabe, E. (1916): 2000 Jahre Deutscher Geschichte. – Bielefeld und Leipzig, Verlag von Velhagen & Klafing.
Süli-Zakar I. (1994): Regionalizmus és régió. A középszintű közigazgatás reformja Magyarországon. In. (Szerk.: Tóth J. – Mátrai M.) 2. Kötet – Térszerkezet – Régió – Vonzáskörzet – Kistérség. – Székesfehérvár-Pécs, pp. 14-24.
Süli-Zakar I. (1999a): A régiók Európában és Magyarországon. – Debreceni Szemle 3., pp. 1-16.
Süli-Zakar I. (1999b): A nyugati és a magyar regionalizmus. – Limes 3-4. szám, II. kötet, pp. 153-172.
Süli-Zakar I. (1999): A régiók Európában és Magyarországon. – Debreceni Szemle 3., pp. 1-16.          
Süli-Zakar I. – Kozma G. (1998): A terület és településfejlesztés alapjai. – Egyetemi jegyzet. Debrecen, Kossuth Egyetemi Kiadó.
Szegedi N. (1975): Német Demokratikus Köztársaság. In.: Marosi Sándor – Sárfalvi Béla (szerk.): Európa II. kötet. – Budapest, Gondolat, pp. 105-149.
Szegedi N. (2000): Németország. – In.: Probáld F. (szerk.): Európa regionális földrajza. – Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, pp. 243-284.
Szegvári P. (2000): A regionalitás aktuális kérdései a terület- és közigazgatás-politikában. – Területi Statisztika 5., pp. 399-412.  
Szigeti E. (2001): A regionális közigazgatási térstruktúra feltételei és lehetőségei. – Területi Statisztika 2., pp. 111-131.
Szörényiné Kukorelli I. (2002): A kistérségi szint megjelenése a terület- és foglalkoztatáspolitikában. – Országos Foglalkoztatáspolitikai Közalapítvány.
Tóth J. (szerk.) (2002): Általános társadalomföldrajz II. – Budapest-Pécs, Dialóg Campus Kiadó.
Wallace, H. - Wallace, W. (2000): Policy-Making in the European Union. – Oxford.

Egyéb források:
A területfejlesztés. – Falu, Város, Régió. 2002/10, pp. 3-14.
Az észak-alföldi régió innovációs stratégiája (RIS) (2001). – Hajdú-Bihar Megyei Vállalkozásfejlesztési Alapítvány, Debrecen.
Az észak-alföldi régió regionális innovációs stratégiája (2003). – UNIVERSITAS Kht., Debrecen.
Az észak-alföldi régió területfejlesztési koncepciója és területfejlesztési stratégiai programja, valamint operatív programja (2002). – Debrecen, Észak-Alföldi Regionális Fejlesztési Tanács.
European Commission (1995): Green Paper on Innovation. – Brussel, European Commission.
European Commission (1998): Regional Innovation Strategy Pilot Projects. Article 10 of the European Regional Development Fund. – Brussel, European Commission.
Flächennutzungsplan der Landeshauptstadt Magdeburg (2000). – Landeshauptstadt Magdeburg, Stadtplanungsamt Magdeburg.
Központi Statisztikai Hivatal (2000, 2001): Területi statisztikai évkönyv. – Budapest.
Landesentwicklungsbericht des Landes Sachsen-Anhalt (2000). – Ministerium für Raumordnung, Landwirtschaft und Umwelt, Magdeburg.
Landesentwicklungsbericht des Landes Sachsen-Anhalt (2001). – Ministerium für Bau und Verkehr, Magdeburg.
Magdeburg in seiner Region (2000). – Magdeburger Statistische Blätter, Heft 36. Landeshauptstadt Magdeburg, Amt für Statistik.
Nemzeti Fejlesztési Terv (2001-2003) munkaanyagai. – Budapest, NFTEUH.
Oktatási Minisztérium (2001): Kutatás és fejlesztés Magyarországon (2000). – Budapest, OM.
Regionale Innovationsstrategie Region Altmark-Harz-Magdeburg (2001).Magdeburg.
The Times Atlasz – Világtörténelem (1992) – Budapest, Akadémiai Kiadó.

Felhasznált honlapok:
http://www.bankarkepzo.hu/spp/mod16.htm#63
http://www.bmi.bund.de
http://www.del-alfold.hu/aktualis (Pálné Kovács Ilona: A magyar közigazgatás jövőképe és az uniós csatlakozás)
http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/innovation
http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/regional_policy.htm
http://www.inco.hu/inco7/global/cikk8h.htm
http://www.innoregio.de
http://www.innovacio.hu
http://www.kancellaria.gov.hu
http://www.kum.hu
http://www.lib.bke.hu/phd/eger_gyorgy.pdf (Éger Gy: Regionalizmus, határok és kisebbségek Kelet-Közép Európában)
http://www.magdeburg.de
http://www.mszp007.hu/html/mutato/region.htm
http://www.om.hu
http://www.RIS-RAHM.de
http://www.sachsen-anhalt.de
http://www.staat-modern.de
http://www.stala.sachsen-anhalt.de
http://www.statistik-bund.de
http://www.teruletfejlesztes.lap.hu

Normatív szabályzók:
101/1971. OT-ÉVM közös rendeletaz Országos Településhálózat-fejlesztési Koncepcióról (OTK). 
Bau- und Raumordnungsgesetz (BauROG) des Bundes, 1998.
Council Regulation (EC) No. 1260/1999 of June 1999 laying down general provisions on the Structural Funds.
Landesplanungsgesetz (LPlG) des Landes Sachsen-Anhalt, 1998. 04. 28.
Magyar Országgyűlés: az 1996. évi Területfejlesztésről és területrendezésről szóló XXI. törvény és annak 1999. évi módosítása (1999. évi XCII. törvény).
Magyar Országgyűlés: Az Országos Területfejlesztési Koncepcióról (OTK) szóló 35/1998. (III. 20.) OGy. Határozat.
Raumordnungsgesetz des Bundes, 1997. 08. 18.

 

Az 1971-es Országos Településhálózat-fejlesztési Koncepciót és az 1998-as Országos Területfejlesztési Koncepciót összehasonlítva megállapítható, hogy igen sok hasonlóság van a két dokumentum között: mindkettő alapvető fontosságúnak tartja pl. a területi diszparitások minimalizálását, az infrastruktúra modernizálását és a vidék fejlesztését. (Eltérőek viszont a körzetek (régiók) számát illetően, valamint abban a tekintetben, hogy az 1971-es OTK-ban Győr-Moson-Sopron, Vas és Zala megye nem tartozott egy körzetbe.)

A lehatárolás alapjai hazánk területi kiterjedése, a megyék nagysága, a településhálózat, a közigazgatás és a történetiség, a hagyományok alapul vétele, valamint a döntéshozók és egyéb, a területi politikára befolyással bíró erők közötti közös nevező létrehozása voltak.